美國在數(shù)字金融革命中的領(lǐng)導(dǎo)地位
大家下午好。謝謝 Norm 的熱情介紹，也感謝你們邀請我出席。我非常高興能與各位共聚一堂，尤其是在這個我認(rèn)為是美國在加密資產(chǎn)市場展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵時刻。在分享一些思考之前，我要感謝 America First Policy Institute 召集了這場及時的討論。此外，為了讓合規(guī)團隊安心，我必須聲明，我今天在此發(fā)表的觀點僅代表我個人，并不一定代表 SEC 機構(gòu)或其他委員的立場。
今天，我想談?wù)勎液?Hester Peirce 委員所稱的「加密計劃（Project Crypto）」，這將成為 SEC 在協(xié)助特朗普總統(tǒng)將美國打造為「全球加密之都」這一歷史性努力中的北極星。但在談及我們關(guān)于加密市場主導(dǎo)地位的計劃前，我想先回顧一些資本市場發(fā)展史上的轉(zhuǎn)折點，因為它們與我們現(xiàn)在所處的節(jié)點頗為相似，而我們塑造的未來，應(yīng)當(dāng)配得上我們所繼承的遺產(chǎn)。
從梧桐樹到區(qū)塊鏈：資本市場的演進(jìn)
創(chuàng)新之風(fēng)始終席卷著我們的資本市場，有時甚至是颶風(fēng)般地席卷。1792 年，它吹動了一棵梧桐樹的枝葉——在其樹蔭下，二十多位股票經(jīng)紀(jì)人聚集起來，簽署協(xié)議，創(chuàng)立了紐約證券交易所的前身。那份用羊皮紙手寫、不足百字的協(xié)議，開啟了一個優(yōu)雅的體系，數(shù)代人以來一直主導(dǎo)著資本流動的秩序。
幾個世紀(jì)以來，我們的市場從未停滯不前。它們隨著當(dāng)代的理念與技術(shù)而擴展、演化、重塑。市場之所以充滿活力，正是因為有人的參與。市場引導(dǎo)人類的創(chuàng)造力投向社會最棘手的問題，并通過激勵機制回報那些開發(fā)出最有價值、最受歡迎解決方案的人。這正是亞當(dāng)·斯密所言「看不見的手」的運行機制：即便人們追求自身利益，市場也能將之引導(dǎo)至服務(wù)公共利益的方向。
SEC 的職責(zé)，就是保護(hù)這樣一個市場：讓人類的創(chuàng)造力和技能能造福社會。在其歷史進(jìn)程中，SEC 既曾促進(jìn)過創(chuàng)新，也遺憾地扼殺過創(chuàng)新。幸運的是，前進(jìn)的力量終將勝出。當(dāng)我們的監(jiān)管姿態(tài)能以審慎而非恐懼的態(tài)度迎接創(chuàng)新，美國的領(lǐng)導(dǎo)地位也總是更上一層樓。
20 世紀(jì) 60 年代——那時我尚未參與其中——華爾街正處于牛市，但幕后的市場運作卻頻頻吃緊。大多數(shù)清算和結(jié)算事務(wù)仍需依賴昂貴又繁瑣的流程。紙質(zhì)股票證書堆積如山，必須由職員用推車運送，在華爾街及美國各地金融中心來回奔波。
這種紙質(zhì)化的清算與結(jié)算體系是為一個更溫和的年代設(shè)計的，顯然已經(jīng)難以承載急劇增長的交易量。某一家公司處理延遲，會拖累整個鏈條；證券遺失、遭竊的情況頻頻發(fā)生；交易失敗大幅上升；一些資本較弱的券商甚至因交易中斷而面臨破產(chǎn)。無奈之下，交易時間被縮短，交易所甚至在每周三停市，只為讓公司有時間處理堆積如山的紙質(zhì)證書。
時任 SEC 主席形容這場系統(tǒng)性崩潰是「40 年來證券業(yè)最為嚴(yán)重且持久的危機 …… 公司破產(chǎn)、投資者信心驟降。」值得肯定的是，SEC 當(dāng)時積極應(yīng)對，推動市場參與方建立了今時今日我們所熟知的美國存管信托與清算公司（DTCC），徹底改變了證券的持有與交易方式。
此后，不再需要紙質(zhì)證書在客戶與券商、券商與券商之間流轉(zhuǎn)。證券所有權(quán)開始以電子賬本記賬的方式完成。證書本身被「凍結(jié)」，安全保管于金庫之中，而所有權(quán)通過電腦系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，為今天的清算與結(jié)算系統(tǒng)奠定了基礎(chǔ)。
像我身邊這臺電傳打字機（ticker tape）一樣，它曾是當(dāng)時市場信息傳播的一項突破，讓美國人能一行行地實時接收交易信息。但創(chuàng)新不應(yīng)只是過去的輝煌。
到了 1990 年代后期，電子交易系統(tǒng)風(fēng)靡，動搖了傳統(tǒng)市場結(jié)構(gòu)的許多假設(shè)。彼時的 SEC 主席 Arthur Levitt 同樣認(rèn)為，SEC 有責(zé)任為電子市場的創(chuàng)新提供監(jiān)管彈性。于是，在 1999 年推出的《另類交易系統(tǒng)條例》（Reg ATS），允許這些系統(tǒng)以券商的身份進(jìn)行監(jiān)管，而非傳統(tǒng)交易所。
這將我們帶到今天——一個需要美國雄心壯志的時刻，一個可以釋放這種雄心的項目。
我們的監(jiān)管框架不應(yīng)被固定在模擬時代，拒絕探索新前沿。畢竟，未來正在加速到來，世界也不會等待我們。美國不能只是趕上數(shù)字資產(chǎn)革命的腳步，我們必須引領(lǐng)它。
開創(chuàng)未來：美國在金融黃金時代的領(lǐng)導(dǎo)地位
今天，我想向世界宣告，在我領(lǐng)導(dǎo)下，SEC 不會袖手旁觀，看著創(chuàng)新在海外蓬勃發(fā)展，而我們自己的資本市場卻停滯不前。要實現(xiàn)特朗普總統(tǒng)將美國打造為全球加密之都的愿景，SEC 必須從整體上考慮，將我們的市場從鏈下遷移至鏈上的潛在益處與風(fēng)險。
我們正站在資本市場歷史的新門檻上。如我前文所述，今天我正式宣布啟動「加密計劃」，這是一項覆蓋整個 SEC 的倡議，旨在現(xiàn)代化證券法規(guī)，使美國的金融市場能夠全面遷移至鏈上。
就在幾周前，特朗普總統(tǒng)簽署了《GENIUS 法案》，為穩(wěn)定幣設(shè)立了全球支付領(lǐng)域的黃金監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。簽署后，他公開支持國會在年內(nèi)通過加密市場結(jié)構(gòu)立法。我贊賞眾議院在這一進(jìn)程中展現(xiàn)出的跨黨派支持，并期待參議院在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)法律，為我們的市場建立起抵御監(jiān)管濫權(quán)的制度結(jié)構(gòu)，鞏固美國在全球加密產(chǎn)業(yè)中的主導(dǎo)地位。
昨日，總統(tǒng)數(shù)字資產(chǎn)市場工作組發(fā)布了《PWG 報告》，為 SEC 及其他聯(lián)邦機構(gòu)提供了明確建議，旨在建立一套框架以維持美國在加密資產(chǎn)市場中的領(lǐng)導(dǎo)地位。這份報告是一份藍(lán)圖，意在確保美國在區(qū)塊鏈與加密技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位。正如總統(tǒng)上周所說，他希望「全世界都運行在美國技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施之上」。我已準(zhǔn)備好助其實現(xiàn)這一目標(biāo)。
因此，我啟動了加密計劃，并指示 SEC 的政策部門與由 Peirce 委員領(lǐng)導(dǎo)的加密工作小組密切合作，迅速制定實施《PWG 報告》建議的方案。加密計劃將確保美國繼續(xù)成為世界上最適合創(chuàng)業(yè)、開發(fā)前沿科技、參與資本市場的國家。我們將把曾因上屆政府的「以執(zhí)法代替監(jiān)管」政策和「第二版切斷渠道行動（Operation Chokepoint 2.0）」而逃離美國的加密企業(yè)重新帶回國內(nèi)。無論是老牌企業(yè)還是新入場者，SEC 都?xì)g迎那些渴望創(chuàng)新的市場參與者。
將加密資產(chǎn)帶回美國：SEC 的新時代
加密計劃將涵蓋 SEC 內(nèi)部的一系列舉措。
首先，我們將致力于讓加密資產(chǎn)的發(fā)行重回美國。那些復(fù)雜的離岸公司結(jié)構(gòu)、偽去中心化的表演，以及關(guān)于加密資產(chǎn)是否屬于證券的混亂，將成為過去。特朗普總統(tǒng)已經(jīng)表明，美國正處于其「黃金時代」——而在我們的新議程下，加密資產(chǎn)經(jīng)濟也將步入黃金時代。
根據(jù)《PWG 報告》的建議，我的首要任務(wù)之一是在美國盡快建立起一個適用于加密資產(chǎn)發(fā)行的監(jiān)管框架。資本形成是 SEC 使命的核心之一，但長久以來，SEC 忽視了市場對選擇的需求，并對基于加密的融資模式形成了打壓。這導(dǎo)致加密市場逐漸遠(yuǎn)離資產(chǎn)發(fā)行，美國投資者被剝奪了通過這一技術(shù)參與到有生產(chǎn)性的經(jīng)濟活動中的機會。SEC 長期以來對加密資產(chǎn)采取回避態(tài)度，「先開槍后提問」的方式，應(yīng)該成為歷史。
盡管 SEC 過去的立場是將多數(shù)加密資產(chǎn)視為證券，但實際上，大多數(shù)加密資產(chǎn)并非證券。然而，由于「Howey 測試」的適用范圍含糊，一些創(chuàng)新者為了保險起見，將所有加密資產(chǎn)都當(dāng)作證券處理。美國的創(chuàng)業(yè)者正在利用區(qū)塊鏈技術(shù)，推動各類傳統(tǒng)系統(tǒng)與工具的現(xiàn)代化。比如，俄亥俄州現(xiàn)任聯(lián)邦參議員、前企業(yè)家 Bernie Moreno，在競選前創(chuàng)立了一家將汽車產(chǎn)權(quán)證上鏈的公司。他看到了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中的效率問題，并以區(qū)塊鏈技術(shù)提出了實用的解決方案。
這些創(chuàng)業(yè)者需要、也應(yīng)當(dāng)擁有一套清晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)，幫助他們判定其業(yè)務(wù)是否受證券法約束。我已指示委員會工作人員制定明確的指南，便于市場參與者判斷一項加密資產(chǎn)是否屬于證券或是否構(gòu)成投資合約。我們的目標(biāo)，是幫助他們根據(jù)這些明確標(biāo)準(zhǔn)，將加密資產(chǎn)歸類，比如數(shù)字藏品、數(shù)字商品或穩(wěn)定幣，并評估其交易的經(jīng)濟實質(zhì)。通過這些分類，市場參與者可以判斷發(fā)行方是否存在持續(xù)承諾或義務(wù)，進(jìn)而判斷該資產(chǎn)是否構(gòu)成投資合約。
此外，被認(rèn)定為證券不應(yīng)成為發(fā)展的原罪。我們需要一個適應(yīng)加密證券的監(jiān)管框架，使這些產(chǎn)品能在美國市場內(nèi)蓬勃發(fā)展。許多發(fā)行方會傾向于利用證券法所提供的產(chǎn)品設(shè)計靈活性，投資者也將從分紅、投票權(quán)等證券屬性中受益。項目方不應(yīng)被迫在非理想階段就設(shè)立 DAO、創(chuàng)建離岸基金會，或早早去中心化。我對加密證券在商業(yè)中的新應(yīng)用感到振奮，例如通過代幣化股票參與區(qū)塊鏈共識機制等。
因此，對于那些確實屬于證券法范疇的加密資產(chǎn)交易，我已要求工作人員提出專門的披露規(guī)定、豁免條款和「安全港」制度，包括針對所謂的「首次代幣發(fā)行（ICO）」、「空投」和網(wǎng)絡(luò)獎勵計劃等。我們的目標(biāo)，是讓發(fā)行方不再因法律風(fēng)險而排除美國用戶，而是選擇將美國用戶納入發(fā)行計劃，以享受法律確定性和友好的監(jiān)管環(huán)境。我相信，只要我們堅持這一方向，就有可能迎來一場創(chuàng)新的寒武紀(jì)大爆發(fā)。
此外，許多公司希望將普通股、債券、合伙權(quán)益等證券進(jìn)行「代幣化」，或者代幣化他方發(fā)行的證券。由于美國監(jiān)管障礙，這類創(chuàng)新大多發(fā)生在海外。同時，我們政策部門也接到很多申請——從華爾街耳熟能詳?shù)墓荆焦韫鹊莫毥谦F企業(yè)——它們都希望獲得批準(zhǔn)在美國境內(nèi)分發(fā)證券代幣。我已要求委員會與這些公司合作，在合適情形下提供監(jiān)管豁免，確保美國不被甩在加密創(chuàng)新的身后。
增強自由：提供多樣化托管與交易場所選擇
第二，若要實現(xiàn)總統(tǒng)的目標(biāo)，SEC 必須確保市場參與者在選擇托管和交易平臺時擁有最大限度的自由。正如我曾指出，擁有和自主管理私有財產(chǎn)的權(quán)利是美國核心價值之一。我堅信，個人有權(quán)使用自托管錢包來持有其加密資產(chǎn)，并參與鏈上活動，如質(zhì)押等。然而，部分投資者仍會選擇將資產(chǎn)托付給經(jīng) SEC 注冊的中介機構(gòu)，如券商或投資顧問，而這些機構(gòu)在提供托管服務(wù)時需承擔(dān)額外監(jiān)管要求。
在我的任期內(nèi)，落實《PWG 報告》關(guān)于「現(xiàn)代化 SEC 對注冊中介機構(gòu)托管義務(wù)」的建議將是一項優(yōu)先事項。前一屆政府推行的「特殊目的券商框架」、SAB 121 文件，以及「切斷渠道行動 2.0」，導(dǎo)致如今市場上幾乎沒有合規(guī)的加密資產(chǎn)托管服務(wù)提供者。現(xiàn)有托管規(guī)定并未考慮加密資產(chǎn)特性。我已指示工作人員研究如何對現(xiàn)行制度進(jìn)行適配，包括必要時提供豁免或修改規(guī)則，以促進(jìn)加密資產(chǎn)托管服務(wù)的發(fā)展。
《PWG 報告》同時建議，應(yīng)允許市場參與者在最有效的許可結(jié)構(gòu)下開展多線業(yè)務(wù)。我們不能強迫他們被嵌入一個不合時宜的「普羅克拉斯提斯之床」式監(jiān)管體系。我支持允許他們在保障投資者利益的前提下，自由選擇最適合其業(yè)務(wù)的監(jiān)管路徑。
推動超級應(yīng)用：實現(xiàn)產(chǎn)品與服務(wù)的橫向整合
第三，我擔(dān)任主席的另一項重要目標(biāo)，是允許市場參與者在「超級應(yīng)用（Super-Apps）」框架下進(jìn)行創(chuàng)新。很多人問我：「什么是超級應(yīng)用？」很簡單：證券中介機構(gòu)應(yīng)能在一個平臺、一張牌照下，提供多樣化的產(chǎn)品與服務(wù)。一家擁有替代交易系統(tǒng)（ATS）的券商，應(yīng)能同時提供非證券類加密資產(chǎn)交易、證券類加密資產(chǎn)交易、傳統(tǒng)證券服務(wù)，以及質(zhì)押、借貸等服務(wù)，而無需申請超過五十個州的牌照，或多張聯(lián)邦級執(zhí)照。
目前聯(lián)邦證券法并不禁止注冊交易平臺上線非證券資產(chǎn)。我已指示委員會員工制定進(jìn)一步的指導(dǎo)和方案，推動這類「超級應(yīng)用」落地。也許最終我們會把它命名為「Reg Super-App」。
根據(jù)《PWG 報告》建議，SEC 應(yīng)與其他監(jiān)管機構(gòu)協(xié)作，為注冊中介建立最簡潔高效的許可制度，避免讓它們同時受多重監(jiān)管。這種模式在銀行業(yè)已被廣泛采納，例如銀行普遍無需額外注冊為券商或清算機構(gòu)。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)盡可能以最低必要劑量提供監(jiān)管，保護(hù)投資者同時激勵企業(yè)成長。我們不應(yīng)用過度、家長式的監(jiān)管把企業(yè)逼到海外，也不能讓監(jiān)管負(fù)擔(dān)偏袒資源豐富的大公司，從而扼殺中小企業(yè)的競爭力。
根據(jù)《PWG 報告》的具體建議，我已指示委員會制定一套框架，使非證券類加密資產(chǎn)與證券類加密資產(chǎn)可以在同一 SEC 監(jiān)管平臺上并行交易。此外，我已要求評估如何運用委員會的權(quán)力，允許某些加密資產(chǎn)在非 SEC 注冊交易平臺上線。這樣不僅能讓州許可平臺提供更多資產(chǎn)，也將為 CFTC 監(jiān)管的平臺提供保證金功能，盡管國會尚未給予其額外權(quán)限，這將釋放出更大的流動性。
釋放美國市場潛力：美麗強大的鏈上軟件系統(tǒng)
第四，我已指示委員會工作人員更新那些陳舊的監(jiān)管規(guī)則，以釋放鏈上軟件系統(tǒng)在美國證券市場中的潛力。鏈上軟件形式多樣——其中一些系統(tǒng)是真正去中心化的，不依賴任何中介運營；另一些則由特定運營方維護(hù)。無論是哪種形式，都應(yīng)在我們的金融市場中擁有一席之地。
任何關(guān)于加密資產(chǎn)的市場結(jié)構(gòu)監(jiān)管框架，都必須為不依賴中心化中介的鏈上軟件開發(fā)者提供明確路徑。去中心化金融（DeFi）軟件系統(tǒng)——例如自動化做市商（AMM）——能實現(xiàn)自動化、非中介的金融市場活動。美國聯(lián)邦證券法一貫假設(shè)市場中存在需監(jiān)管的中介機構(gòu)，但這并不意味著我們應(yīng)強行引入中介，只為迎合舊有監(jiān)管邏輯。若市場本身能夠無中介運作，我們應(yīng)予以尊重。
我們將為這兩種模式——中心化與去中心化——在美國市場中各自的發(fā)展留出空間。我們將保護(hù)那些單純發(fā)布軟件代碼的開發(fā)者，合理劃清中介參與與非中介活動之間的界限，并為那些希望運營鏈上軟件系統(tǒng)的中介機構(gòu)制定清晰、可行的監(jiān)管規(guī)則。DeFi 及其他鏈上軟件系統(tǒng)將成為我們證券市場的一部分，而非被冗余或過度的監(jiān)管所扼殺。
為了實現(xiàn)這一愿景，我們需要修改現(xiàn)有規(guī)則。例如，若要支持證券的鏈上交易，我們可能需修訂《全國市場系統(tǒng)法規(guī)》（Reg NMS）。事實上，早在二十年前我就曾與時任委員 Cynthia Glassman 聯(lián)合撰寫反對 Reg NMS 的異議意見，而今天看來，當(dāng)年的擔(dān)憂更具現(xiàn)實意義。過去二十年里，Reg NMS 所施加的過度要求扭曲了市場活動，阻礙了美國證券市場的自然演進(jìn)。國會當(dāng)年設(shè)想的，是讓「競爭力量而非多余監(jiān)管」主導(dǎo)全國市場系統(tǒng)的發(fā)展。我將努力推動我們回歸這一初衷，進(jìn)一步促進(jìn)市場中的創(chuàng)新與競爭。
推動創(chuàng)新：商業(yè)可行性是我們的北極星
最后，創(chuàng)新與企業(yè)家精神是美國經(jīng)濟的引擎。特朗普總統(tǒng)曾稱美國為「建設(shè)者之國」。在我領(lǐng)導(dǎo)下，SEC 將鼓勵這一精神，而不是用繁文縟節(jié)與一刀切的規(guī)則加以壓制。當(dāng)前委員會正在積極考慮一些業(yè)界提出的改革建議，以激發(fā)創(chuàng)新活力；同時，我們也在探討引入「創(chuàng)新豁免機制」——使注冊與非注冊機構(gòu)可以快速將新商業(yè)模式和服務(wù)推向市場，即使這些模式與現(xiàn)有規(guī)則不完全匹配。
在我的設(shè)想下，這一創(chuàng)新豁免機制將允許技術(shù)先鋒與商業(yè)創(chuàng)想者立刻參與市場，而無需遵守那些不合時宜或阻礙經(jīng)濟活動的繁瑣規(guī)定。相應(yīng)地，他們將需要遵守一些基于原則的條件，以實現(xiàn)聯(lián)邦證券法的核心政策目標(biāo)。這些條件可能包括：定期向 SEC 報告的承諾、引入白名單或「認(rèn)證池」功能，以及僅允許符合合規(guī)功能標(biāo)準(zhǔn)（如 ERC3643）的證券代幣進(jìn)行流通。我鼓勵市場參與者與 SEC 員工在制定模型時，都將「商業(yè)可行性」作為核心考量。
結(jié)語
在推進(jìn)上述各項優(yōu)先事項的同時，我期待與政府其他部門協(xié)作，共同努力將美國打造為全球加密之都。這不僅是一場監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型，更是一場跨世代的機遇。
從梧桐樹下的紙質(zhì)協(xié)議到區(qū)塊鏈上的電子賬本，創(chuàng)新之風(fēng)依然勁吹。我們的使命，就是讓這股風(fēng)繼續(xù)推動美國的領(lǐng)導(dǎo)地位不斷前行。畢竟，女士們先生們，我們從未滿足于追隨他人。我們不會在場邊觀望。我們將引領(lǐng)潮流。我們將親自構(gòu)建。而且，我們將確保下一個金融創(chuàng)新篇章，在美國書寫。
非常感謝各位今天的聆聽。請關(guān)注我們即將發(fā)布的公告與提案，歡迎您一如既往地提出寶貴的建議與意見。
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